一、英国政府和财政基本情况

     英国国土面积24.41万平方公里，人口6510万人（2016年）。英国是君主立宪制国家，威尔士、苏格兰、北爱尔兰分别于十六世纪、十七世纪、十八世纪加入，形成“大不列颠及北爱尔兰联合王国”，后于1973年加入欧共体（欧盟前身）。由于英国政体和历史、地理以及文化等原因，英国国家治理和财政管理有其独特性。

（一）“集权与分权并存”的国家治理和事权划分。

1.从立法权来看，英国是集权的。英国国会是最高立法机构，由上议院（议员现由首相任命）和下议院（议员由民主选举产生）组成，决定国家治理的法律。目前，英国没有单一成文的宪法，但国家治理主要以法律（或法案）和法官的判例为依据实施。目前也只有苏格兰政府、北爱尔兰政府拥有自主的初级立法权，最终要实施的法案还需报经英国国会批准。

2.从行政权来看，英国是集权与分权并存的。英国政府主要分为中央政府、地方政府（相当于我国的省级政府，由英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰，以及泽西等小岛政府组成）和基层政府（相当于我国省以下市、县政府，不同地区有不同的层级）三级。在英国，不同的地方政府有不一样的行政管理权力，其中：对于英格兰政府而言，除大伦敦地区拥有区域经济和社会发展管理的权力以外，所有行政管理权力都归中央政府，由中央按部门实行“条条管理”，是一种集权管理模式。而苏格兰、威尔士和北爱尔兰政府，通常被称为“分权政府”，可见其行政管理的独立性、自主性和分权性。分权政府在其行政管辖权内实行“块块管理”，全权负责本区域范围内的所有行政管理事务，为全体公民服务；中央政府只对其进行考核和监督。分权政府是一种自治的行政分权管理模式。

3.从事权来看，英国是集权基础上的分权、分治。英国中央政府与地方政府之间的事权划分，是由英国国会批准后，以法案的形式实施的，体现了集权的特点。总体上看，中央政府事权主要包括外交、军事、教育、医疗、社保，以及跨区域公共基础设施等资本项目建设等；地方政府（包括分权政府和基层政府，下同）事权主要包括城镇建设维护、区域经济发展、区域公共服务提供、社会事务管理等；中央与地方政府基本没有共同事权，只有能源等个别领域存在共同事权，也需要中央与地方两级政府经过民主协商确定。具体来看，苏格兰等3个分权政府的事权是各不相同的，主要与各分权政府的历史、文化和自治权力需求相关的，体现了各地区的独特性。分地区来看，地方政府事权是这样分配的：北爱尔兰政府为83项，苏格兰政府为58项，威尔士政府为21项，英格兰政府为0项。分权政府的主要事权见表1-1。

表1-1：分权政府的主要事权

苏格兰	威尔士	北爱尔兰
农业、林业、渔业	农业、林业、渔业	农业、林业、渔业
教育培训	教育培训	教育
环境保护	环境保护	环境保护
卫生医疗	卫生医疗、社会服务	卫生医疗
住房	住房	企业、贸易、投资
司法、警务、审判	地方政府	学习与就业
地方政府	消防、救援	司法、警务
消防	高速公路、交通	文化、艺术、休闲
经济发展	旅游、经济发展	社会发展
社会工作		公共安全
旅游
道路、公交系统、铁路、港口

（二）“集权”的公共财政管理。

1.从财政收入来看，中央财政收入占比绝对高。英国政府财政收入主要是税收收入，除市政税和部分小税属地方税以外，其余税收收入均为中央财政收入。2015-2016 财年，全国财政收入6822亿英镑，其中：中央财政收入占85%，而地方财政收入仅占15%。具体情况详见表1-2。

表1-2：英国财政收入表（2015-2016财年）

单位：亿英磅

项目	全国	中央政府	地方政府
合计	6822	6093	729
个人所得税	2864	2864
增值税	1156	1156
企业所得税	443	443
市政税	287		287
商业房产税	278	278
燃油税	274		274
资本税	248	248
其他收入	1272	758	514

2.从财政支出来看，中央预算支出占大头。中央财政的支出职责，主要包括国防、外交、高等教育、社会保障、国民健康与医疗、中央政府债务还本付息，以及对地方的补助支出；地方政府的支出责任，主要限于中小学教育、对个人的社会服务、地方治安、公路保养、其他区域性服务和少量的资本开支等七项。2015-2016财年，全国财政支出7557亿英镑，中央本级财政支出占77%，地方政府财政支出占23%。在地方政府财政支出中，地方自有财力安排的支出仅占22%，其余部分均用中央财政拨款（其中：转移支付和税收返还占地方政府财政支出的比重分别为61%、17%）安排。具体详见表1-3。

表1-3：英国财政支出表（2015-2016财年）

单位：亿英磅

项目	全国	中央政府	地方政府
合计	7557	5827	1730
卫生医疗服务	1116	1079	37
教育	536	109	427
国防	272	272
其他公共服务	2380	1664	716
资本（投资）支出	734	734
国家养老金	915	915
其他福利支出	965	415	550
税收抵免（个人）	291	291
债务利息	348	348

    值得一提的是，英国中央财政转移支付拨款，是按照“巴内特公式”进行分配的，即：分权政府所得的中央财政转移支付拨款=英格兰公共服务政策标准支出×可比比例（分权政府事权支出责任比例）×分权政府区域人口占英格兰人口的比重。这个公式虽然比较简洁、客观，但对不同分权政府而言，是不公平的。除苏格兰政府多得以外，威尔士政府和北爱尔兰政府对此有很大的意见。

3.从预算管理来看，中央财政控制力强。从税收管理看，税收立法权均归中央。即使近年来“分权改革”所下放的商业房产税以及税率的调整，也需要以法案的形式，报英国国会批准后才能执行。地方税收入并不直接留在地方，按规定，地方税中的比例税必须全部上交中央；中央根据各地的不同情况及政府宏观经济改革的需要，经综合平衡后再全部返还给地方，其返还数额不是各地区上交中央的原数。这样做是为了防止各地区由于经济发展不平衡而出现苦乐不均的现象。从中央部门支出管理看，财政部制定预算开支规则，并进行预算指导。公共支出分为部门支出限额和财政年度管理支出，又分为资源支出和资本支出。各类支出预算都需要由国家审计署进行审计和财政部的绩效审核。对地方政府支出管理，虽然英国中央财政不直接同地方政府发生关系，仅给予中央财政拨款，并由地方政府统筹安排支出预算，但仍通过中央政府的“环境食品和农村事务部”，对地方政府预算实行严格的计划管控，统一编制地方财政收支计划及中央对地方的拨款计划。地方政府的支出如果超出计划指标，只能依靠提高地方税收来平衡。同时，中央明确地方政府无权编制赤字预算，也不能发行地方债券。如果在某一年度因某种原因使预算执行结果出现赤字，则必须在下一年度的预算中补回。但对资本支出视为例外，即允许地方政府的年度资本支出差额可向中央财政申请借款或发行市政债。对地方的借款申请、借款数额或发债规模，要经财政部、环境部和有关部门严格审查，在确定其用途适当，具有还款能力的情况下，才能给予批准。同时，还要求地方政府每年要将一定数额的资产收益用于偿还这类债务，不得全部安排支出。通过预算系统控制使公共支出符合政府的财政政策和目标，激励部门管理支出以及提供高质量的公共服务，实现物有所值。

4.从财政改革看，出现“适度分权”趋势。这是与英国地方分权政府的特性是相关的。随着经济社会的发展，分权政府在行使自主的行政管理事务的基础上，对中央政府提出给予地方政府更多事权、更多税收权限、更多财政补助的要求越来越强烈。2011年，英国出台了地方主义法（The Localism Act），推进财政分权改革，给予地方政府适当的财政自由度、税收立法权和举债权。如威尔士政府向中央提出了分权法案，要求改革“巴内特公式”，体现公平；希望中央政府将房产印花税和土地税等两个税种下放，由威尔士政府征收；营业税中央与地方五五开；以及给予地方政府举债权力。目前，中央政府与威尔士政府在协调之中。待分权法案通过，预计将于2018年正式实施。

二、英国城镇化的发展成就和经验教训

（一）发展成就。

    19世纪初期，英国进入工业革命时代。英国城镇化伴随着工业化的快速发展而发展，19世纪50年代城镇化率达到50%，成为世界上最早走向大规模城镇化之路和最早实现城镇化的国家。英国城镇化初期主要是工业化和社会发展共同作用的结果，政府作为不大。19世纪中后期开始，大城市特别是工业中心城市的“城市病”开始集中爆发。为此，英国通过政府干预、社会力量参与，有效解决了“城市病”，英国城镇化发展实现了转型，走出了一条独特的、更加注重发展质量和人居环境的城镇化发展之路。

城镇化率保持在高水平。英国城镇化率1950年就已经达到了79%，比世界平均水平高出48.4个百分点，名列世界第一。2001年起，英国城镇化率达到并保持在80%以上。据预测，到2050年，英国城镇化率将达到88.6%，继续保持领先水平。具体情况详见表2-1。

表2-1：英国城镇化率与国际比较表

年度	1950	1975	2000	2010	2025	2050
世界	29.6	37.7	46.6	51.6	58.2	66.4
发达国家	54.6	68.8	74.2	77.1	80.4	85.4
发展中国家	17.6	26.9	39.9	46.1	51.6	63.4
亚洲	17.5	25	37.5	44.8	53.9	64.2
欧洲	51.5	65.4	70.9	72.7	75.8	82
中国	11.8	17.4	35.9	49.2	65.4	75.8
英国	79	77.7	78.7	81.3	84.8	88.6
美国	64.2	73.7	79.1	80.8	83.3	87.4

2.城镇化发展质量明显提升。作为城镇化重要标志，英国人均预期寿命出现增长趋势，从1990年的75.7岁，提高到2015年的81岁，位居世界第20名。英国城镇化过程中，文化得到传承。1953年，英国政府颁布了《历史建筑和古老纪念物保护法》等法律，以规范和引导城市（镇）改造和更新行为，至今列入官方名单的保护建筑有75000个。按照规定,建筑历史达到50年以上，一般不允许再拆除；无人继承的则由国家历史文物保护机构收管经营。英国是最早建立社会保障制度体系的国家，特别是20世纪70年代后，英国进入老龄化社会（详见表2-2），进一步完善了城乡一体化的养老保险制度，城乡居民实施统一的社会保险制度，享受统一的保障标准。2010年又提出了“大社会(Big Society)”计划，更加重视且鼓励非营利组织和个人在社会公共服务中发挥作用，转变政府在社会问题中的地位，鼓励“小政府”、“还政于民”。

表2-2：人口老龄化发展趋势的国际比较（%）

国家	1950	1980	2010	2020	2050
英国	15.5	20	22.7	24.2	28.8
日本	7.7	12.8	34.5	34.5	44.2
意大利	12	17.4	26.6	34.8	39.1
美国	12.5	15.6	18.2	22.3	27.4
印度	5.4	5.8	6.7	9.8	19.6
中国	7.5	7.4	12.3	16.7	31.1

3.人居环境明显改善。英国以20世纪50年代伦敦烟雾事件为治污契机，向大气污染宣战，通过实施一系列措施，历经三十余年长期不懈的环境治理，环境污染治理取得很大成效，走出一条人与自然相协调的、可持续发展的生态文明之路。2007年英国政府发布《空气质量战略》，提出在2020年前将PM2.5的年平均浓度控制在每立方米25微克以下。英国环境部2011年发布的数据显示，2009年英国PM2.5的排放量比1990年下降55%。分地区看，2010年英国全境大部分地区都处于4微克以下。（图2-1 英国PM2.5排放图）

图2-1：英国PM2.5排放图

英国在1825年修建了世界上第一条铁路，到19世纪中叶形成全英的铁路运输网，并通过汽车、运河、汽船、公路、公共汽车、铁路等交通线路将英国的内陆城市与沿海城市相互贯通，极大地促进了商品流通、人口流动和城镇化发展。   

20世纪初期，英国开始新兴田园城市，其中世界第一个田园城市莱奇沃思在1903年诞生。随后，英国建设田园城市的步伐从未停止。二战后，英国陆续打造了近三十座田园城市，其中包括白金汉郡的米尔顿凯恩斯、东南赫特福德郡的斯蒂文尼奇、北安普敦郡的科比和苏格兰的坎伯诺尔德。目前，正在把英格兰中部区牛津郡的比斯特等小城镇打造成田园城市。英国的田园城市建设，正在引领着“人与自然和谐相处”的新型城镇化发展。（图2-2 英国城镇规划图）

图2-2：英国城镇规划图

（二）发展经验。

1.均等化是城镇化发展的本质。英国政府在发展城镇化过程中非常重视公共服务均等化，自2010年起，卡梅伦政府所奉行的“大社会”理念对英国社会产生了重要影响。在“大社会”理念的指引下，2011年7月英国政府推出《开放公共服务改革》白皮书，其以“开放”为核心词，围绕“放权和公平”构建了一整套公共服务改革的话语体系，以此形成政府针对公共服务改革所特有的改革理念和原则。政府将复杂的公共服务范围划分为三种类型：“个人服务”“邻里服务”“委托服务”。“个人服务”主要指公民直接需求的公共服务，例如教育、住房保障和卫生医疗服务等；“邻里服务”主要指基于共同群体基础上的，由地方主导提供的公共服务，例如地方公共空间的维护、娱乐设施设备维护和社区安全；“委托服务”主要指不能放权给个人和邻里提供的，且必须由中央和地方负责和提供的公共服务，例如税收、监狱管理、应急卫生管理和福利制度建设等。

2.人本化是城镇化转型的核心。英国作为第一个城镇化国家，城镇化初期伴随着工业化的发展自然形成，经历了不少挫折，资源环境代价惨重。实践证明，城镇化不以人为本，是难以可持续发展的。19 世纪末中叶以来，英国的政府干预和社会改革运动，建立了城乡一体化的社会保障制度和基本公共服务标准、支出标准，推动交通等公共基础设施和生态城镇、田园城市建设，改善了自然和居住环境，英国公民幸福感得到有效提升，将大城市与周边小城镇通过便捷的交通连接起来，有效化解中心大城市的压力，在疏散人口、配置资源、平衡发展、“逆城市化”等方面发挥积极作用。英国城镇化转型的实践证明，城镇化只有以人为本，才能可持续发展。当前，我国经济与社会正处于深刻转型时期，我国新型城镇化发展，要防止出现英国的城镇化发展问题，不走弯路，必须将以人为本理念融入到我国新型城镇化发展战略之中，牢固树立人本化意识。

3.特色化是城镇化实现转型的路径。19世纪，英国随着大城市无序扩张势头得到遏制，单纯集中型城市发展模式受到限制，大城市趋向优化管理，而且发展中小城市和生态城市、田园城市理念萌芽并开始实践，创建了世界上第一座田园城市—莱奇沃思（Letchworth），并成功运营，探索出解决“大城市病”、促进城镇化转型的有效途径，因地制宜，发挥区域优势，在都市周边建设卫星城，打造环境优美、生态和谐的田园小镇。同时，小镇建设强调个性化，充分体现区域地理地貌，不随意改变自然环境；充分体现传统与现代的融合，不随意改变传统建筑特色；充分体现文化的传承，不随意消除传统文化印记。现在人们说，“寻梦到英国小镇”，正是英国小镇把千姿百态发挥到了淋漓尽致的境界所造成的吸引力。田园城市建设的特色化之路，为我国新型城镇化建设拓宽了思路，将“五位一体”的生态文明具体落实到我国新型城镇化建设，防止同质化、千城一面，建设“绿色、低碳、文化、健康、美丽”特色小镇的首要任务。

4.法治化是城镇化实现转型的保障。英国以问题为导向，出台系列法律和法案，解决初期发展的城市病问题。如英国政府于1848 年出台了《公共卫生法》，1875 年实施了《公共卫生条例》，建立了比较完善的水资源污染防治法律体系，有效解决了伦敦环境污染和公共卫生问题。应对环境破坏和损害，发挥国家法治作用，立法创新，解决城镇化“为了谁”的问题。同时，英国为应对城镇化无序发展、盲目发展的问题，规划先行，构建田园城市建设框架，解决城镇化“怎么做”和“做什么”的问题。严格政府之间事权划分，强化中央政府的规划管理。1909年，英国政府颁布了世界上第一部城市规划法——《住宅、城镇规划条例》，标志着城市规划作为一项政府职能的开端。1947年颁布实施了《英国城镇和乡村规划法》和《综合发展地区开发规划法》，第一次在法律上将城乡纳入一体进行统筹规划与建设。英国政府严格城镇规划控制，城镇化速度放缓，城镇化率由1931年的77.9%缓慢增到1951年的78.9%。英国的法治化管理，为其城镇化转型提供了制度保障。我国正处于新型城镇化发展初期，需要把法治保障，特别是要提升规划的法力，切实做到“一张蓝图绘到底”。

5.市场化是加速城镇化转型的基础。从产业发展上看，英国百年来的城镇化，始于工业革命，成于第二产业，丰富于农业产业和第三产业，换句话说，英国的农业是城镇化的“启动器”，工业是城镇化的“驱动器”，服务业是城镇化的“加速器”。从推动机制上看，英国为强化城镇化动力，创新政府与社会、市场的合作机制，解决城镇化“怎样加速”的问题。英国的城镇化建设以私营企业为主，由其负责城镇建设和开发运营及资金筹措。英国政府的职责主要有：一是强化交通等公共基础设施建设，促进城乡建设一体化；二是保持城镇化规划和公共政策稳定性，创造公平竞争环境。当前，我国正处于“城市化、逆城市化并存”的发展过程之中，不能以牺牲乡村和农业为代价，避免陷入“有增长无发展”的拉美陷阱“过度城市化”，积极培育城镇主导产业，尤其是生态农业和服务业，实现就地城镇化。在这个过程之中，在政府发挥主导作用的同时，要进一步发挥市场机制作用，拓宽政府与市场合作渠道，加快新型城镇化进程。

（三）教训或缺陷。

1.自发、无序的城镇化发展模式，会引发众多社会问题。19世纪中叶以前，长期以来英国城镇化自由放任地发展，体现着自发、无序扩张的特点，最终于19世纪中后期，造成人口的大量涌入与紧张的城市空间的矛盾突出，形成了复杂而多样的社会问题，具体表现为人口拥挤、住房紧张，出现贫民窟现象，而且城市大气、水源等环境污染严重，城市公共卫生恶劣。英国伦敦等多个城市多次发生霍乱大流行，对城市治理产生了重大影响。1952年，又爆发了伦敦烟雾事件，短时期内导致12000多人死亡，成为英国历史上最惨重的大气污染事故。这个教训或发展模式的缺陷，给我们的深刻启示是，我国走新型城镇化道路必须防止出现“城市病”的发生。

2.过分强调个性化的需求，会影响城镇化进程。英国在城镇化建设过程中，城镇规划、建设以及后期运行维护都必须征求城镇社区和居民意见，满足社区和居民的个性化需求。如果社区和居民有不同意见，就会出现“拖而不决”的情况，影响城镇项目建设进度。同时，城镇建设一般还要取得开发商的一致意见才能实施。而英国规划纲要明确要求：地方政府制定具体建设规划时，要保证开发商的合理利润，在进行规划具体指导时，不得增加开发商经营成本。由于开发商都是私营部门，有其逐利的特性，经常会提出不同意见。如果达不成一致意见，就会影响城镇建设规划的决策和实施；同时，还可能出现短期投资行为，损害社区长远发展和居民利益。这个教训或发展模式的缺陷，给我们的深刻启示是，我国新型城镇化建设，需要征求群众和企业意见，但不能过分依赖个人或企业的需求。

    3.布局分散、宽松的城镇建设模式，需要占用大量资源。英国人少地多，每平方公里承载264人，田园城市建设的布局比较分散、宽松，占用资源多。从英国小镇建设标准看，城镇必须有一定数量的公园，交通要道两边都要建设绿化带，屋前必须有一定面积的花园，新城周边要有绿化隔离带。这些都需要较多的土地资源来支撑。公共设施和环境保护的维护费用高，对地方财政形成较大的开支压力。这个教训或发展模式的缺陷，给我们的深刻启示是，英国小镇建设大量占用资源的模式，不适合我国国情。如我国走在城镇化发展前列的浙江省，每平方公里需承载540人，人口密度高于英国一倍以上，土地资源难以支撑英国式的城镇建设。

三、对我国新型城镇化背景下财政支出责任划分的建议

新型城镇化加快发展，是我国全面建设小康社会的内在要求，是精准扶贫的重要载体，是实现1亿农村人口市民化的重要路径。200年的英国城镇化及其转型经验和教训，对我们的启示是：既要树立“新型城镇化是一个过程”的意识，急不得，脚踏实地，不走弯路。更要树立“时不我待”的意识，慢不得，创新发展，弯道超车。

（一）以人为本，建立“均等化、差别化、渐进化、特色化、区域化”的新型城镇化发展模式。

借鉴英国的经验，结合我国国情，我国新型城镇化应该建立“以人为本，均等化、差别化、渐进化、特色化、区域化”的发展模式。

1.以人为本的发展。推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。在推进城镇化过程中，要立场明确、站位高远，坚持“以人为本”，把城镇化的落脚点放在“人”上，而不是一场“造城运动”。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。坚持以人为本，城乡统筹，保护环境，保证农民的权益不受损害，防止土地被无序流转、农民被上楼等“被城镇化”现象发生。要通过大力发展中小企业和第三产业，吸收失地农民，解决其就业问题，使其生存有道，实现安居乐业。

2.均等化发展。均等化特别是公共服务均等化，是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一，实行公共服务均等化在当前具有非同寻常的重大意义，所以基本公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径。除了公共服务均等化之外，要重视人才资源分配的“均等化”，在中西部和欠发达地区，要加大财政资金支持和引导，鼓励人才资源向中西部和欠发达地区流动，以合理的人才资源供给推动当地经济社会发展，从而保障城镇化过程中公共服务均等化的顺利推进。

3.差别化发展。我国幅员辽阔，东部、中部和西部地区以及区域内部的资源禀赋、发展条件和水平差异大，我国新型城镇化建设不能“一刀切”，搞齐头并进，要因地制宜，分类推进。当前，差别化发展战略符合我国城镇化建设的实际需要，是我国城镇化建设的必然选择，我国城镇化发展中差别化最为严重的是城乡收入差距问题，这是制约我国城镇化发展的重要难题，各级政府必须予以高度重视，并采取积极的应对措施缩小城乡之间的收入差距。

4.渐进化发展。经济、社会发展有其自身发展规律和演进过程，我国新型城镇化建设要与经济、社会发展水平相适应，既不要想“一蹴而就”，也不能“拔苗助长”。近几年，在城镇化快速发展过程中，出现了一些违背城镇化发展规律、不适合中国国情的“城镇化乱象”，在这个过程中，城镇化超常规发展，资源与人口、城市与乡村发展失衡，城市经济、社会、生态发展不协调，出现了“城市病”，严重影响我国城镇化的健康发展，严重违背城镇化的发展规律。因此，我们在推进城镇化建设过程中要坚持“统筹”和“均衡”，遵循城镇化发展规律，循序渐进地推进城镇化建设。

5.特色化发展。我国具有人多地少、区域集聚状况、文化传统、民族心理等的特殊性，决定了新型城镇化要防止“千城一面”，必须与地域、民族、传统、文化、产业相结合，加快特色小镇建设，走特色化发展的道路。国家发布的《美丽特色小（城）镇建设的指导意见》明确指出，建设美丽特色新型小（城）镇，必须坚持创新探索，防止出现因循守旧的现象，并从十个方面的具体执行进行了详细的规范阐述。作为我国新型城镇化的重要载体，小城镇是促进城乡协调发展最直接、最有效的途径。特色小镇建设是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合，要通过引入社会资本和专业的城市投资建设运营商，通过PPP模式和专业化的手段摆脱当地人才、资金、能力不足这种瓶颈来进行优质资源的整合，促进当地的跨越式发展。

6.区域化发展。城镇化建设要充分考虑区域发展的特性，在一体化中推进区域协调发展，发挥区域联动性。当前，我国正在实施“一带一路”国家发展战略，要积极落实“一带一路”和自贸区发展战略，在“中巴经济走廊”、“古丝绸之路经济沿线”等区域发展新型边境贸易城市；在人力资本充裕，人才和资金储备丰富的东部沿海地区发展创新、创业城（镇）市集群；在旅游资源丰富，自然环境优美的地区，加大旅游开发，发展特色旅游城市；在资源密集，环境和人口负担较重的地区要合理引导产能淘汰和产业转型升级，建立“集约型、创新型”资源城市。要立足“国内、国际”的两个市场和两个大局，坚持以点带面，坚持国家基本战略，加快实现经济转型和产业升级，提升城市区域发展的世界影响力。

（二）以史为鉴，推进“智慧城市”和“智慧农村”建设，助力我国新型城镇化建设“弯道超车”。

1850年，英国率先完成第一次工业革命，经济总量占全球的40%，其领先于世界其它国家的水平，远超今天的美国，号称“日不落帝国”。然而，在第二次产业革命之后，美国借助产业革命建立了完整的工业体系，成功实现跨越式发展。经济发展史一再证明，技术落后国家要追赶技术先进国家，最可能的方式就是在新的工业革命初期以国家意志的形式强势介入，在新兴的工业部门建立优势。

  国际研究表明，城市由六个核心系统组成：组织/人、业务/政务、交通、通讯、水和能源，这些系统不是零散的，而是以一种协作的方式相互衔接。基于城市功能体系的分析和研究，2010年IBM公司提出了“智慧城市”的概念。“智慧城市”，能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对于包括民生、环保、公共安全、城市服务在内的各种需求做出智能的响应，为人类创造更美好的城市生活。当前，我国正处于城镇化加速发展的时期，“大城市病”问题日益严峻，社会、经济转型和产业升级的任务又十分繁重。我们要立足国情，把握机遇，在以信息技术为代表的第三次产业革命蓬勃发展的时代背景下，从人类经济发展史中借鉴有益经验，在条件成熟的地区，加快智慧城市和智慧农村建设，科学有效地解决当前城市发展中人民群众最关心的“大城市病”问题，协调推进经济结构转型和产业升级，有力缩小城乡差距，财政要从政策、资金等方面加大支持力度，助力我国新型城镇化建设的“弯道超车”。

1.财政政策制定，要着眼于建设智慧城市的国家发展战略。智慧化、信息化是新型城镇建设的蓝图，我国政府也频频出台政策意见，将智慧城市建设与发展上升为国家战略。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出“推进智慧城市建设”，要求“统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，实现与城市经济社会发展深度融合”，促进“城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化”。《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》进一步对智慧城市建设的指导思想、工作任务、保障措施等提出具体要求，引导智慧城市建设有序推进。财政工作要符合国家战略发展的需要，要加快智慧城市建设配套政策和有关细则的制定，通过财政政策引导，加强对智慧公共服务、智慧城市综合体、智慧安居服务、智慧交通、智慧教育文化服务、智慧健康保障体系等方面的建设，系统性地推进智慧城市的创新应用和建设发展。

2.财政资金发力，要着眼于扩大内需、产业升级和经济转型。“智慧城市”是贯彻落实党中央、国务院城镇化战略部署的具体任务，也是扩大内需、启动投资、促进产业升级和转型的新要求。智慧城市建设是信息化、城镇化、工业化的融合，是“信息化+城镇化”的主要落脚点，是新型城镇化建设的最佳模式。要运用“互联网+”推进智慧城市建设，提高公共服务和公共安全保障水平。智能城市建设涉及的领域广泛，既包括信息环境、产业发展、信息网络、智能制造、交通与物流，也包括城市环境、智能城市医疗和城市安全等方面。当前，我国的数字化和网络化建设方兴未艾，一些城市已初具智能城市雏形，作用凸显，市场广阔，前景无限。十三五期间，随着政策落地、5G技术的发展，我国智慧城市将带动规模巨大的市场，成为经济发展的新引擎。财政资金，要着眼于扩大国内需求，在智慧城市的支撑架构如物联网、云计算、人工智能、数据挖掘等领域持续发力，带动关联产业发展，实现智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民、以人为本持续创新的智慧城市产业体系，有力地促进经济结构转型和产业升级。

3.财政资金引导，要着眼于社会资本参与，激发市场活力。十八届三中全会指出“要使市场在资源配置中起决定性作用”“更好发挥政府作用”。我们要加强智慧城市建设和管理运营模式的创新，进而推动可持续发展。实践表明，智慧城市建设作为一项复杂的系统工程，传统的政府为主模式不能充分满足投资需求，需要更多市场力量社会力量来参与，将市场机制引入智慧城市建设已经成为必然选择。PPP模式有利于提升公共服务项目的效率和水平，兼顾社会效益和经济效益，促进实现公共利益最大化，是解决智慧城市建设和管理难题的有效途径，财政资金要加强引导，鼓励社会资本参与智慧城市建设和管理，进一步激发市场的活力。

4.财政效能检验，要着眼于缩小城乡差距，协调推进智慧城市和智慧农村建设。智慧城市，要实现智慧技术的高度集成、智慧产业的高端发展、以人为本的高度创新、市民智慧高效的生活状态。然而，不管城市怎么“智能化”，智慧城市建设的难点都会落在农村和农业上，城市居民的消费的原材料和产品很多来自农村和农业，而当前中国的农业自动化和智能化程度仍然较低，这是一对矛盾。因此，未来农村和农业智能化是大势所趋，也是建设智慧城市的迫切需要。智慧农业的技术支撑体系与智慧城市是同轨运行，智慧农业的发展目标与智慧城市是不谋而合，智慧城市的实现需要智慧农业的普及，智慧农业的成功应用是智慧城市的有力支撑。“均等化”是公共财政的基本目标之一，财政效能的检验要放在缩小城乡之间的发展差距，因此在描绘新型城镇化蓝图时，要协调推进智慧城市和智慧农村一体化建设，打造智慧产业的完整闭环。

（三）以地方为主体，建立有利于促进新型城镇化建设的政府间财政事权划分机制。

借鉴英国从无序到有序、从无为到有为的经验教训，我国在推进新型城镇化建设上，要强化政府职能作用，科学、合理地确定中央与地方政府的财政事权，以地方为主体，中央与地方各负其责，合力推进。

1.把战略指引作为中央财政事权。中央应出台全国新型城镇化发展战略和大区域（如东部、中部、西部）的城镇化的发展模式，包括总体目标、价值理念和阶段性任务，做好与相关经济社会发展战略的衔接，规范基本公共服务标准和支出标准。构建统一完整的城镇化法律法规体系，创造公平、公正、公开的法制环境；负责推进城镇化发展的考核监督，建立考核指标体系。

2.把规划引领作为中央与地方共同的财政事权。城镇化建设应做到规划先行，强化规划的作用和地位，保持规划的稳定性，久久为功，一张蓝图绘到底，防止“新官不理旧帐”和规划的随意变更。中央做好总体规划以及跨省（市、区）的大区域分类规划，包括城镇建设的框架性要求和基本标准；地方做好区域性规划和实施规划，包括城镇建设规模、发展方向及相关技术经济指标。

3.把具体推进新型城镇化建设作为地方财政事权。充分发挥地方政府熟悉城镇和乡村发展的信息优势，将城镇建设和后期维护全部确定为地方事权，地方政府具体负责城镇基础设施建设，以及教育、文化、医疗卫生、社会保障等公共服务的提供。

（四）以绩效为目标，建立“中央引导、地方负责、风险可控”的财政支出责任体系。

    城镇化建设投资需求巨大，需充分发挥财政资金的引导作用，多方筹集。由于新型城镇化是国家战略，且地方财政差距大，中央财政给予资金引导，是必要的，有利于调动地方积极性。当然，根据财政事权的责任主体，具体推进新型城镇化建设的支出责任和资金筹措应由地方为主负责。  

    1.中央引导。建立中央财政奖补和引导资金，对新型城镇化建设走在前列的省份，中央财政应给予奖励资金；对正在积极推进城镇化建设的省份，中央财政应给予引导资金。创新专项资金整合思路，筹措中央财政奖补和引导资金，即为有利于促进城镇化发展目标的实现，集中财力办大事，将“条条管理”的专项资金改为“块块管理”，整合现有的农业人口城市化奖补资金和支持海绵城市建设、城镇化基础设施、教育、科技、文化、产业发展等专项资金，形成一种面向特定区域发展的、综合性的中央奖补和引导资金。同时，改革专项资金分配方法，以绩效为目标，以新型城镇化考核指标体系为依据，选取若干重要因素并设立权重，进行公式化分配，切块下达给地方，由地方统筹安排用于推进新型城镇化建设。

2.地方负责。支持产业和基础设施建设，建立多元化的政府投融资机制。新型城镇化进程中，应明确财政优先顺序，优先保障基本公共服务经常性支出，在此基础上，创造条件，使市场机制自发起作用。城镇化建设引导社会资金，建立多元化的政府投融资机制。要充分发挥政府债券的积极作用，保障公益性项目建设。推广运用政府与社会资本合作模式，保障新型城镇化进程中的准公共产品和公共服务有效供给。支持金融机构开展商业模式全创新，加大对新型城镇化的投入。完善支持社会组织健康发展的财政政策，充分发挥社会组织在公共治理体系中的作用。结合事业单位改革，大力推动政府购买服务，提高公共服务供给效率。

3.风险可控。中央建立对地方推进新型城镇化建设详细规划实施分级管理，严防“一哄而上”，加强“财政承受能力”和“物有所值”的评估，可以把对中央奖补和引导资金分配和执行进行“物有所值”评估作为突破口，从源头上控制风险。地方在新型城镇建设过程中，要结合各地财政水平，做好统筹规划，合理把握推进速度和规模，防止出现财政风险。在创新地方投融资机制时，要处理好政府与市场的关系，既要防止政府事权和支出责任的扩大化，也要防止市场机制利用过度，禁止以金融产品创新的名义造成地方政府债务和银行信贷量的无限放大，做到财政金融风险可控。